三是大规模的农民上楼运动的社会风险和地方治理风险。失去宅基地的农民，住进楼房，生活成本大大增加。难以维持过去的小农精打细算式的生活。一旦就业面临困难，难免会产生一定的社会稳定问题。同时原有的村落共同体的地方自治能力减弱，多村混居、“人户分离”带来了极强的离心力，也造成了基层社会管理压力增加。村民和基层社会对地方政府的依赖性加强，存在一种由“悬浮型政权”向“保姆型政府”转变的趋势[38]。政府负担迅速增加，面临严峻的地方治理风险。而地方政府在此方面还缺乏足够的经验。

建设用地指标的最低保护价在考虑实施农村土地综合整治项目的成本，包括农村基础设施建设、公共服务配套、农房建设的‘四性’要求等基础上，由成都市人民政府每年1月1日确定并公布

首次“地票”竞卖会的火爆让成都市政府尝到了甜头。然而，2010年12月24日，国土资源部调控和监测司巡视员张婉丽等7人调研组抵达成都，就当地“地票”交易及农村土地整治情况对成都市国土资源局进行问询，将“建设用地指标”竞卖的“旺火”给浇灭了

并非直接进行城市建设，而是要为城市建设进行融资。也就是说，政府注入公司的土地出让金并非直接用来进行开发建设，而是用来作为资本金，获取银行贷款。这些政府性公司就是我们通常所说的“地方政府融资平台”。这是连接土地财政和土地金融的关键机构。

从中央—地方关系上来看，土地的最终垄断权向上集中在中央政府手中，自中央而至地方实行严格的层层下达的用地指标控制。中央政府通过土地利用总体规划和土地利用年度计划，对地方各级政府的建设用地总量实行控制。

分税制改革以后，地方发展的工业化热情逐步被城镇化所取代，以土地、财政、金融三位一体为典型发展模式盛行全国，土地和资金成为发展的核心要素。

增减挂钩的根本意义在于：开辟了一个独立于每年新增建设用地指标严控体系以外的指标来源，为城镇发展提供“不占指标”的“计划外”土地资源，且规模逐年增加（如图5—3所示）。

80年代中期以来的财政包干制实际上就是中央对地方的分权体制，这种体制对中国地方的经济增长有明显的推动作用，其基本的作用机制就是基于财政分权的区域竞争[1]。

这可以解释中西部地区的城市化过程中出现的工业化滞后的城市化、没有人口大量集中的城市化，但是高速发展的土地城市化现象。

凡参加成都市自2010年8月1日后发布公告的国有经营性建设用地使用权竞买的申请人，必须持相应面积的《建设用地指标证书》或建设用地指标保证金收款凭证方可报名参与竞买

项目的具体运作机制，指的是：“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

从整体上来看，限于现有的行政体制问题，中心城区仍处于较为强势的地位。但从事态的发展趋势来看，区县提供“地票”积极性的萎缩[12]在所难免。

二占补平衡：消极严控的补地政策

不少地方把拆并村庄后节约的农村建设用地基本都置换到城市使用，这不仅擅自扩大了城镇建设总规模，而且利用城乡建设用地的价差还可以获取巨额土地收益。正是由于增减挂钩能有此好处，于是它就在不少地方迅速蔓延，导致了史无前例的拆村造城运动。

这种全面放权一方面迅速刺激了经济增长，另一方面却带来了严重的问题。问题主要表现为严重的“浮夸风”以及经济结构的严重失调，其根源却是伴随着全面放权出现的地方政府指标竞赛行为。

预算外财政的收入来源主要包括土地出让金和部门收费（这其中有土管部门的收入、其他部门与土地有关的收费、与土地没有关系的收费几个部分）

占补平衡就是建设占用多少耕地，就要补充多少数量和质量相当的耕地，以达到耕地面积不减少的目的。

（1）政府的收入结构由依靠基金和预算外收入变为主要依靠预算内收入

这些收入分成三类：（A）土地出让金、（B）与土地有关的收费以及（C）与土地无关的收费

按照这样的发现推测，我们观察到的是一个既缺乏工业化，也缺乏人口城市化的经济增长模式，但是却有着发达的土地城市化。