无论是集权和放权都是在中央其他方面的高度集权下展开的，越是放权，则越要求在其他方面集权。放权和集权又是在小心翼翼的控制下进行的，这种控制全面表现在人事上，或是在意识形态、政治和军事上。

软预算约束是一个被普遍使用的概念[插图]，在财政领域，软预算约束主要指下级政府的支出超过预算，而自己并不为其缺口负责，通常由上级政府的事后追加补助(Bailout)或者借债来填补

政府的的财政职能主要有四个：资源配置、收入分配、稳定经济及发展经济。

承包制是在不改变所有权性质的情况下，将使用权和收益权让渡给经营者个人的一种所有权与使用权分离的产权结构。这种结构既维持了产权的公有或集体所有的性质，又能够有效地调动生产经营者的积极性，是一种典型的渐进式的改革策略。

与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。

在财政领域，我们将政府提供公共品的职责范围称为政府的事权，而将政府的财政收入叫做政府的财权。

高度集权的政治经济体制为了推动经济高速发展，实际上会内生出大规模放权和开展地区间竞争的要求。这种要求只是以自上而下的放权过程体现出来的。

所以说，构成分税制基本背景的主线有两条，一条是中央与地方关系中中央财政的被动局面，另一条则是政府与企业的关系。财政包干制不但无法实现“政企分开”的目标，反而在一定程度上加剧了地方政府与企业的结合，这又反过来造成了中央财政能力的下降。这两条主线决定了分税制改革的集权性质以及对政府和企业关系的深远影响。

中央对地方的转移支付包括三大类：税收返还、专项转移支付和财力性转移支付

分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地出让收入。

在“锦标赛”体制下，地方政府间的竞争更具政治目的；而在包干制下，由于地方政府的收入直接与经济发展相联系，这种竞争除了政治目的之外，也具备了实际的经济利益。这就是财政分权导致的地方政府“放水养鱼”的竞争模式。

所谓的“放水养鱼”，是指地方政府通过各种途径向企业“注”水，以行政或者半行政手段动员地方资源来扩大企业生产规模，而不是建立真正的市场机制，使企业真正增强在市场竞争中的活力。

财权集中的结果并非地方贯彻中央的意志，而是地方自己去生财。从政府行为的意义上来说，集权和规范管理恰恰在一定程度上“驱赶”地方政府去开辟新的生财之道，这是我们理解新世纪土地财政和土地金融的体制原因。

分税制实行十年以来，提高“两个比重”和“国家能力”的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。

事实上，我们普遍可以看到，分税制以后增值税已经完全不构成地方财政收入的主体税收。地方的主体税收迅速转变为被100%划为地方税种的营业税。营业税主要来自于建筑业和第三产业，这有助于我们理解90年代后期以至到今天仍然过热的地方基础建设投资热潮以及各种以“大兴土木”为主的政绩工程。

利改税的基本思路就是将国有企业向国家和上级主管部门上缴利润的形式改为上缴国有企业所得税和收入调节税的形式。

投资始终是GDP增长的主要动力，国内消费需求始终没有成为GDP增长的主要构成要素，国家的金融和货币政策始终是经济增长和结构调整的主导力量等等。

地方政府流行的说法“第一财政靠工业、第二财政靠土地”说明了二元财政的收入来源，“吃饭靠第一财政、建设靠第二财政”，则说明了二元财政的支出。

这个分析的意义在于，税费改革带来的中央和地方政府的一系列互动表面上看来都是针对农民负担和农村公共服务的，但实质上却是在“谁来承担改革成本”这个问题的暗自较量。换句话说，国家和农民关系变化的真正解释是其背后的中央和地方关系[插图]。

由此，我们看到了财政包干制下地方政府与国有企业的关系与其与乡镇企业发展的关系基本是类似的：企业规模的扩大是地方政府的主要关注点，而企业的效益则对于地方GDP和财政收入增长来说作用相对次要一些。而国有企业承包制的运行也促进了这种格局的形成，这主要与承包制的两个关键的制度设计有关。