所有地方官员,包括州县长官,都是中央政府的代表。州、县或组成州县的市镇、乡村,都没有自治权。实际上,在州县级以下没有任何类型的正式政府存在。
清代地方政府经典语录
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简言之,在由官府设立的各类乡村单元中执行特定行政职能的首领,仅仅是官府的代理人,由州县官任命,受州县官控制。不能把他们当成代表村民的乡间领袖。自治在城乡都是不存在的
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而是从“哪些人构成(或参与)政府”和“政府做(及如何做)哪些事”的两条线索出发来探讨政府传统。
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本书的内容重心在于政治或政府体制中的个人及其行为,重心在于对政治制度体制传统的完整性认识。
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幕友是州县官的私人秘书或顾问,干的是脑力方面的活儿;书吏是州县官的文字方面的工役,干的是起草、抄写之类的文字手工活儿;衙役是州县官的体力方面的工役,干的是缉捕、行刑、抬轿、传递、守卫之类的力气活儿;长随是州县官用来监督前三者并在三者之间传达州县官指令,还兼跑腿、跟班并照顾州县官生活的角色。
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州县政府的所有职能都由州县官一人负责,州县官就是“一人政府”,分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县官这一职位的独享权力,其他一切僚属显然只扮演着无关紧要的角色。
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三是惯于以成文法的规定为依据来研究古代的政治制度和政府体制,不注意社会实际政治生活与成文法规之间的巨大差异。
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人们将地方官岗位做如下分类:冲(即交通枢纽)、烦(即公务烦多)、疲(即赋税拖欠多)、难(即民风暴戾犯罪多发)。[3]
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谢氏当然无法理解:这是一人政府的必然。既然权力高度集中于一人,被视为一个囫囵整体,那么就不能对政府职能进行全面横向分工分权,而只能由四类人分别去办理同一类事务的不同阶段。每一阶段派一类人办理,后一类人有监督前一类人的责任,甚至同一类人中的每个人也有互相监视的责任。每人“螳螂捕蝉,黄雀在后”般盯住别人,最后所有人都被州县官本人盯着。
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州县地方政府便形成了一种特殊格局:不断更替且缺乏经验的州县官“领导”着一帮久居其职、久操其事且老于世故的当地书吏。
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瞿老提醒我们,应该把陋规与贿赂或其他形式的贪污区分开来,因为陋规是在法律的默许之内的,而贪贿是法律禁止的。但是,在某些情况下,二者之间并没有一个明确的分界线(见本书第二章第三节)。这正揭示了私人性非正式因素在古代中国政治中的一种实际作用——混淆了公与私、合法与非法。
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州县官才是真正执行政令之官(治事之官,意即“负责实际事务的官员”);而他们的上司——知府、道员、按察使、布政使、巡抚或总督——都只是职司监督之官(治官之官,意即“负责监管官员的官”)
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除了维护治安这一首要职责以外,最重要的是征税和司法。
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这是第一本系统、深入研究清代地方政府模式的专著。它研究的不仅是那一个时期的政府组织机构及其运作,而且是研究一种“政府传统”。这本书可以说是对清代二百多年间(甚至上溯至明代)政府传统的研究,进而可以看作是关于整个传统中国的政府传统研究。
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瞿老认为中国的士绅群体实为中国地方的“非正式政府”,地方权力只在官吏(正式政府)和士绅(非正式政府)之间进行分配。
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清代地方政府的行政是由中央统一行政法典严格控制或调整的。这些法典非常详密,格外追求一致、准确、服从和集权。但是,在一个幅员辽阔、民族众多的大国里,这种单调统一的规范,必然带来操作上的巨大困难,且必然导致效率非常低下。
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事实上,最为重要的评荐标准是官员们的收税才能。如果他不能按照规定总额完成赋税征收,那么就没有资格获推荐。
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为什么在中国这种紧张没有导致显著变革?我认为,一个决定性的因素就是,所有这些群体,都在现行体制下获得了最大回报;唯一例外的是普通百姓。因此,尽管会有紧张,他们却没有兴趣去改变现状;于是我们就看到了社会和政治秩序中的稳定性和持续性。这种稳定性,只有在民众的不满激烈到足以升级为公开暴动的时候才会受到威胁。但只要他们的不满没有转化为有效的行动,现状就仍将维持下去。
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州县官既不允许在本省任职,也不允许在距其家乡五百里以内的邻省任职。还有一个“回避法”,禁止同宗和外亲姻亲在同一省任职。特别是,州县官不得与其祖孙、父子、伯叔、兄弟在同一省内任职,也不得与堂兄弟及“例应回避”的外姻亲族[10]在同一省任职。
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中国士绅的一个重要特点是:他们是唯一能合法地代表当地居民社群与官吏共商地方事务、参与治理过程的群体。